Affordable Housing Act: cos'è la "stretta" Ue sugli affitti brevi e cosa cambia a Milano

Il 9 settembre 2026 la Commissione europea ha presentato l’Affordable Housing Act, la proposta di regolamento COM(2026) 599. Nei titoli dei giornali è diventata “la stretta Ue sugli affitti brevi”, “la mannaia di Bruxelles”, “le case sotto sequestro”. Il testo invece dà ai Comuni regole su come possono limitare gli affitti brevi, e conviene leggerlo prima di preoccuparsi o di esultare.

Cos’è l’Affordable Housing Act

È il pezzo legislativo del Piano europeo per la casa accessibile annunciato a dicembre 2025. La forma scelta è quella del regolamento, cioè una norma che una volta approvata vale direttamente in tutti gli Stati, senza bisogno di una legge nazionale di recepimento.

Vale direttamente, però, solo per le regole che deve seguire chi limita gli affitti brevi. Il permesso di limitarli resta agli Stati, che decidono con le loro leggi quali enti possono intervenire (ci torno più sotto, perché per Milano è il punto decisivo).

Il regolamento non vieta Airbnb, Booking o gli affitti brevi, non fissa tetti validi in tutta Europa e non dice quali città sono “in crisi”. Fissa le condizioni a cui un’autorità nazionale, regionale o comunale può adottare due tipi di misure, quando lo fa per proteggere l’accesso alla casa:

1. limiti agli affitti brevi nelle case che non sono l’abitazione principale di chi le affitta;
2. limiti all’acquisto o all’uso di immobili che non sono abitazione principale (seconde case, case tenute vuote a lungo).

Oggi un Comune che vuole limitare gli affitti brevi si muove dentro regole europee generiche, la direttiva servizi e le sentenze della Corte di giustizia, e ogni misura rischia di finire in tribunale. La Commissione vuole sostituirle con una procedura unica, uguale per tutti.

È una proposta: prima di diventare legge deve passare dal Parlamento europeo e dal Consiglio, che possono modificarla anche molto, e di solito questi negoziati durano anni.

Le tre prove che un Comune deve superare

Per limitare gli affitti brevi un’autorità deve dimostrare tre cose, in quest’ordine.

1. Che la zona è sotto stress abitativo (articolo 6)

Il criterio è il rapporto tra prezzo e reddito: quanti anni di reddito disponibile pro capite servono per comprare un’abitazione di dimensione media nella zona. La zona è “sotto stress” se:

• il rapporto è pari o superiore a 8;
• è cresciuto negli ultimi 10 anni di dati disponibili;
• senza intervento, la situazione non migliorerà nei 3 anni successivi, valutando andamento della popolazione, offerta e domanda di case.

Se il rapporto arriva a 10, la condizione della crescita decennale non serve più. I dati di riferimento sono quelli di Mapadomo, la banca dati sulla casa della Commissione, ma il Comune può usare dati locali più dettagliati se coerenti con le soglie.

2. Che gli affitti brevi hanno fatto un danno significativo (articolo 9)

Essere in una zona sotto stress non basta. L’autorità deve dimostrare, con dati oggettivi, che gli affitti brevi hanno avuto un effetto negativo significativo su disponibilità o prezzi delle case per almeno tre anni prima della misura.

3. Che la misura è proporzionata (articolo 10)

La misura deve:

• restare dentro la zona sotto stress, graduata se lo stress non è uniforme;
• essere adottata solo se nessuna misura meno restrittiva otterrebbe lo stesso risultato in tempi ragionevoli;
• colpire le forme di affitto breve che per scala, frequenza o carattere commerciale sottraggono più case al mercato residenziale: il testo parla di numero di appartamenti dello stesso host e di frequenza dell’attività;
• essere accompagnata da regole transitorie per chi opera già in regola.

C’è poi un’altra condizione: il Comune può limitare gli affitti brevi solo se applica già il regolamento europeo sui dati degli affitti brevi (2024/1028), cioè se registra gli annunci e fa rimuovere quelli senza codice. In pratica deve far rispettare le regole che ci sono prima di aggiungerne altre.

Infine, le misure durano al massimo cinque anni, rinnovabili solo dopo una verifica che le condizioni ci siano ancora (articolo 12), devono essere pubblicate con tutte le valutazioni (articolo 13) e si possono impugnare davanti a un giudice, contestando anche i numeri su cui si basano (articolo 11).

Cosa resta fuori

L’abitazione principale. Chi affitta la casa in cui vive, per esempio mentre è in vacanza, non può essere limitato in base a questo regolamento. La ragione, scritta nel testo, è che quelle case non escono dal mercato residenziale.

La tutela però vale per le misure motivate con l’accesso alla casa. Un Comune che interviene per altri motivi (ordine pubblico, ambiente, tutela del patrimonio culturale) resta fuori da questo regolamento, e quindi anche dalle sue protezioni.

Le regole già in vigore. L’articolo 14 esclude le misure adottate prima dell’entrata in vigore. Firenze, che dal 2025 blocca i nuovi affitti brevi nell’area Unesco, non dovrebbe rifare nessuna delle tre prove.

I poteri che il Comune non ha. È la parte di cui si parla meno. La relazione che accompagna la proposta lo scrive esplicitamente: il regolamento non attribuisce alle autorità poteri che non abbiano già in base alla legge nazionale. Mette dei paletti a chi può già intervenire, e basta.

Funziona come una regola sui concorsi pubblici che imponga di pubblicare il bando per 30 giorni: vale ovunque da subito, ma non dà a nessun ente il potere di bandire concorsi. Quel potere viene da altre leggi. Allo stesso modo, un Comune potrà limitare gli affitti brevi solo se una legge nazionale o regionale glielo consente, e in quel caso dovrà rispettare le tre prove.

Le case vuote

La seconda metà del regolamento riguarda le case che non sono abitazione principale di nessuno: seconde case e case tenute vuote a lungo. Anche qui un’autorità può intervenire solo nelle zone sotto stress e superando le stesse tre prove, con qualche regola in più:

• i limiti agli acquisti valgono solo per il futuro: colpiscono gli immobili comprati dopo l’adozione della misura, non quelli che possiedi già (articolo 10);
• una casa vuota per un motivo valido non conta: lavoro o studio altrove, salute, successione in corso, impedimenti legali, casa inagibile (articolo 9);
• le misure vanno graduate in base a quante case vuote ha lo stesso proprietario nella zona, da quanto tempo sono vuote e se appartengono a società.

Il regolamento non dice quali misure adottare contro le case vuote: il testo cita tetti quantitativi, deroghe per i casi di difficoltà e incentivi fiscali come esempi di strumenti meno drastici di un divieto. Anche qui serve una legge nazionale o regionale che dia il potere di intervenire.

Affitti brevi a Milano: cosa cambia

Milano supera la soglia di stress in tutte le stime circolate finora. Quelle pubblicate dalla stampa su dati dell’Osservatorio del mercato immobiliare la collocano intorno a 12, davanti a Firenze (circa 10), Roma, Bologna e Napoli (tra 9 e poco meno). Sopra 10 la crescita decennale non va nemmeno dimostrata. Il calcolo ufficiale con i dati della Commissione potrebbe dare numeri un po’ diversi, ma è difficile che Milano scenda sotto 8.

Per Milano quindi la prima prova è quasi scontata. Il resto no:

• oggi non cambia nulla. È una proposta, e fino all’approvazione definitiva non produce effetti;
• anche dopo, al Comune di Milano serve una base di legge. In Toscana la legge regionale 61/2024 permette ai Comuni ad alta pressione turistica di limitare gli affitti brevi: il governo l’ha impugnata e la Corte costituzionale l’ha confermata (sentenza 186/2025), e nel 2026 il TAR Toscana ha respinto i 19 ricorsi contro il regolamento di Firenze. In Lombardia oggi una norma così non c’è;
• se un giorno ci fossero limiti, il bersaglio sarebbero i volumi: chi ha più appartamenti, chi affitta tutto l’anno, chi opera su scala commerciale. La casa in cui vivi resta fuori;
• per chi è già attivo sono previste regole transitorie, e i limiti agli acquisti varrebbero solo per gli immobili comprati dopo l’adozione della misura.

Per chi affitta uno o due appartamenti, la stretta concreta di quest’anno è un’altra, ed è italiana: dal 2026 il regime delle locazioni brevi vale fino a due appartamenti, con cedolare al 21% su uno solo e al 26% sul secondo. Dal terzo si è impresa. Ne ho parlato nella guida agli adempimenti.

La posizione del governo italiano

La reazione è arrivata in giornata e ha coinvolto tutta la maggioranza:

• Fratelli d’Italia ha accusato la Commissione di comprimere il diritto di proprietà e di invadere competenze nazionali;
• la Lega ha parlato di “ennesimo attacco di Bruxelles” alla proprietà privata;
• Forza Italia, con Antonio Tajani, ha chiesto di ritirare o riscrivere la proposta e di puntare invece sul costruire nuove case.

Il PD l’ha accolta con favore, mentre per Alleanza Verdi e Sinistra è troppo morbida.

Poi i passaggi formali:

• 19 settembre: al Coreper, il comitato dei rappresentanti permanenti dei governi a Bruxelles, l’Italia ha messo a verbale le sue obiezioni. Contesta la base giuridica (l’articolo 114 del Trattato, pensato per il mercato interno e non per decidere chi può abitare o affittare una casa) e sostiene che la proposta violi sussidiarietà e proporzionalità;
• 21 settembre: il ministero delle Infrastrutture ha incontrato Confedilizia, confermando la contrarietà a “ogni intervento normativo” che limiti la proprietà privata e annunciando alleanze con altri Paesi nel negoziato;
• 23 settembre: il ministro per gli Affari europei Tommaso Foti, al question time alla Camera, ha chiesto una “clausola nazionale” che lasci a ogni Stato la scelta se applicare il regolamento, e ha detto che avrebbe preferito una direttiva.

Sul fronte interno, il governo rivendica il Piano Casa (decreto legge 66/2026, pubblicato a maggio): 100.000 alloggi a prezzi accessibili in dieci anni, a partire dal recupero di circa 60.000 case popolari oggi inutilizzabili.

Per leggere questo scontro aiuta ricordare che:

1. il governo si era già opposto a limiti di questo tipo impugnando la legge toscana, e la Corte costituzionale gli ha dato torto;
2. lo stesso governo, con la legge di bilancio 2026, ha ristretto il regime fiscale degli affitti brevi a due appartamenti;
3. oggi un Comune toscano può limitare gli affitti brevi senza passare dalle tre prove del regolamento. Per le misure nuove, danno dimostrato da tre anni, esclusione dell’abitazione principale e scadenza a cinque anni diventerebbero obbligatori.

Per chi possiede una casa, insomma, il testo attuale aggiunge vincoli ai Comuni più di quanti ne tolga ai proprietari. La “clausola nazionale” chiesta dall’Italia lascerebbe agli Stati la scelta se applicare anche queste garanzie.

I dati: limitare gli affitti brevi abbassa gli affitti?

Cosa scrive la Commissione

Nella relazione introduttiva, la Commissione scrive che la causa strutturale della crisi è l’offerta insufficiente di case, e che gli usi diversi dall’abitazione principale possono aggravare la pressione in alcuni mercati locali. Nel considerando 30 aggiunge che le restrizioni sugli affitti brevi e sulle seconde case, da sole, non possono risolvere le cause strutturali della carenza di alloggi, e che vanno sempre accompagnate da misure per aumentare l’offerta.

Quindi nemmeno la Commissione sostiene che limitare gli affitti brevi faccia scendere gli affitti. In alcune zone può alleviare la pressione nel breve periodo, ma il problema si risolve costruendo e recuperando case.

Lisbona

Lisbona viene spesso citata come la città che “ha vietato gli affitti brevi”. Non è esatto. Le tappe sono queste:

• dal 2019 nei quartieri storici dove gli alloggi turistici superano il 20% delle abitazioni, come Alfama, Mouraria, Castelo e Bairro Alto, non si rilasciano nuove licenze;
• da novembre 2024 la sospensione delle nuove registrazioni è stata estesa a tutta la città, poi prorogata;
• dal 6 dicembre 2025 è in vigore il nuovo regolamento comunale: niente nuove licenze dove gli alloggi turistici arrivano al 10% delle abitazioni, autorizzazione speciale tra il 5% e il 10%.

Nel frattempo, secondo l’istituto di statistica portoghese (INE), l’affitto mediano dei nuovi contratti a Lisbona è passato da 11,71 €/m² nel primo semestre 2019 a 17,42 €/m² nel primo trimestre 2026: circa +49%. Nell’ultimo anno la crescita è stata dell’8,2%, e nel primo trimestre 2026 ha accelerato rispetto al trimestre precedente. Il commissario europeo alla casa Dan Jørgensen, presentando la proposta, ha citato proprio Lisbona, dove gli affitti sono più che raddoppiati in dieci anni.

Due cose però vanno dette:

• il calo delle licenze è meno drastico di come viene raccontato. Le licenze attive sono scese da circa 20.000 nel 2023 a circa 11.900 nel 2026, ma buona parte del calo viene dalla cancellazione, a febbraio 2026, di 6.765 registrazioni di alloggi che non erano più in attività: licenze fantasma, che non hanno restituito nessuna casa agli inquilini;
• nello stesso periodo gli affitti sono saliti di più nel resto del Portogallo, da 5,00 a 9,46 €/m² nella media nazionale (+89%), anche dove gli affitti brevi non sono mai stati limitati. Si può leggere come un effetto frenante dei limiti a Lisbona, ma la spiegazione più semplice è che la spinta venga da fattori nazionali (poche case costruite, domanda in crescita) che nessuna regola sugli alloggi turistici tocca. Nel 2026 l’INE ha anche rivisto il metodo di calcolo, quindi il confronto tra 2019 e 2026 va preso come ordine di grandezza.

Barcellona

Barcellona non rilascia nuove licenze per appartamenti turistici dal 2014, e il numero è rimasto fermo intorno a 10.000. Il sindaco Jaume Collboni ha annunciato che entro novembre 2028 non ne verrà rinnovata nessuna.

Nello stesso periodo, secondo l’Institut Català del Sòl, il canone medio dei nuovi contratti è passato da 668 € al mese (secondo trimestre 2014) a 1.132 € (secondo trimestre 2024): circa +70%, con un’offerta turistica ferma.

Cosa dicono gli studi

Un effetto gli affitti brevi ce l’hanno. Gli studi più citati lo misurano e lo trovano piccolo in media e concentrato in poche zone:

• a Barcellona (Journal of Urban Economics, 2020) l’attività di Airbnb ha fatto salire gli affitti dell’1,9% nel quartiere medio e del 7% nel 10% di quartieri con più annunci;
• negli Stati Uniti (Marketing Science, 2021), un aumento dell’1% degli annunci si traduce in un aumento degli affitti dello 0,018%.

Questi numeri giustificano interventi mirati su singoli quartieri molto turistici, che è quello che il regolamento chiede. Non reggono invece l’idea che limitare gli affitti brevi in una città intera faccia scendere i prezzi delle case.

I punti deboli del testo

Comincio dalla soglia di stress, che è bassa. Usando il reddito pro capite e non quello familiare, il rapporto 8 lo superano quasi tutte le grandi città italiane e moltissime località turistiche: secondo le stime di Aigab, l’associazione dei gestori di affitti brevi, Cortina è a 38, Amalfi a 21,5. Il rapporto poi misura i prezzi di acquisto e non gli affitti: la Commissione lo usa come approssimazione (considerando 20). Se quasi tutto è “sotto stress”, l’etichetta smette di distinguere e tutto il peso passa alla seconda prova.

La seconda prova è vaga: il testo non dice quando un effetto è “significativo” né come separarlo da tassi, redditi e nuove costruzioni. Il regolamento europeo sui dati degli affitti brevi, che il testo indica come fonte, si applica solo dal 20 maggio 2026, quindi tre anni di dati ufficiali non ci sono ancora in nessuna città europea. Il rischio è che il contenzioso, che la proposta voleva ridurre, si sposti sulla qualità delle prove.

E il rimedio non tocca la causa, che secondo la stessa Commissione è l’offerta. Un regolamento che mette ordine nei limiti agli affitti brevi può aiutare in qualche quartiere, ma non crea una casa in più.

Alcune garanzie però sono concrete e scritte nel testo: abitazione principale esclusa, durata massima di cinque anni, obbligo di regole transitorie, possibilità di contestare i dati davanti a un giudice, nessun effetto retroattivo sugli acquisti.

In breve, per chi affitta a Milano

L’Affordable Housing Act stabilisce quando e come un’autorità può limitare gli affitti brevi. Servono tre prove (stress abitativo, danno significativo da almeno tre anni, proporzionalità), la casa in cui vivi resta fuori e le misure durano al massimo cinque anni.

Per chi affitta a Milano oggi non cambia nulla, e probabilmente non cambierà per un bel pezzo: la proposta deve ancora essere negoziata, e anche una volta approvata il Comune non avrebbe il potere di intervenire senza una legge regionale o nazionale che oggi non c’è.

A Lisbona e Barcellona anni di limiti agli alloggi turistici non hanno fermato la crescita degli affitti, e gli studi indicano un effetto degli affitti brevi reale ma contenuto, coerente con quello che scrive la Commissione quando indica nella scarsità di case la causa della crisi.

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Fonti: Commissione europea, proposta di regolamento COM(2026) 599 del 9 settembre 2026 (articoli 2, 4, 5, 6, 9, 10, 12, 13, 14, relazione introduttiva e considerando 20, 27, 30); regolamento (UE) 2024/1028 sui dati degli affitti brevi; INE, Estatísticas de Rendas da Habitação ao nível local, 1.º trimestre 2026 e 1.º semestre 2019; Contraprova sulle licenze cancellate a Lisbona; Institut Català del Sòl (Incasòl) sui canoni di Barcellona; Garcia-López, Jofre-Monseny, Martínez-Mazza e Segú, Journal of Urban Economics, 2020; Barron, Kung e Proserpio, Marketing Science, 2021; Corte costituzionale, sentenza 186/2025; TAR Toscana, sentenza 925/2026; Il Post e ItaliaOggi sulla posizione del governo. Questo articolo ha finalità informative e riflette il testo della proposta al 26 settembre 2026, che nel negoziato può cambiare.